安徽省委党校法学部   安群

      地方人大设立常委会风雨兼程35载，其立法工作一路探索，成果丰硕。其中公众参与地方人大立法已由起初的政治诉求，转变为一种法律法规所确认的制度安排。检视我国公众参与地方人大立法制度，在一定程度上支撑地方立法的民主性与科学性，但实际效用还远离时代与人民的期待。

      （一）公众参与是行使立法权题中应有之义

      我国宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。立法权是国家权力中的重要权力，其权力主体当然是人民。在直接民主制度下, 公众（人民）作为权力主体, 直接参与立法, 与公共机构共享立法权。在代议制民主下, 公民代表组成的代议机构与其他公共机构共享立法权，但这种模式有一缺陷：在资源有限而不能满足所有人的利益需求时,掌握着公共权力者往往会因追求其私利,就有了滥用立法权可能性；而民选代表自身也有不同于公众的利益。因此, 代议民主制下, “人民还不能完全放弃自己的立法权, 还需要设置相应的制度来更为直接地反映公众的意愿和要求。[①]”这种制度就是地方立法公众参与制度，通常是指（除代表以外）不特定的社会公众（自然人、法人或其它组织）在有立法权的立法主体的组织下，依照法定程序或采用法定方式有序地参与立法主体创制、修改、补充、废止规范性法律文件的活动，以充分表达意见或利益诉求，并对立法主体的立法活动全过程实施监督的民主立法制度。通过此制度,使公众与权力行使机构共享立法权力, 来防止权力行使机构危害公众利益。由此可见，公众参与地方立法实质就是地方立法权的共享，将本就属于公民的立法权部分的还给公民。我国实施代议制民主制度，人民代表以人民代表大会的工作方式代表人民行使立法权。为避免代议制的局限性，我国应当是公众与代议机关、其他公共机构三者共享立法权。为此，十八大、十八届三中全会一再强调：要扩大公民有序参与立法途径。公众参与人大立法是立法权行使的内在要求。

      （二）公众参与是维系地方立法地方特色的有力保证

      地方立法不能体现地方特色，也就失去它存在的价值与意义。地方立法的主要功能就是对中央立法的“拾遗补缺”，是宪法、法律、行政法规及其他国家政策在本行政区域内规则的细化，是国家法律的具体延伸。而地方特色根源于当地公众的不同的生活方式，特别是我国地大、民族众多，发展又不平衡，在这样的国情下，保持立法的地方特色犹为重要。正如萨维尼所说:“法律首先产生于习俗和人民的信仰，其次乃假手于法学--职是之故，法律完全是由沉潜于内，默无言声而孜孜矻矻的伟力，而非法律制定者的专断意志所孕就的![②]”所以，地方人大在立法的过程中只有广泛吸收民意，集中民智，扩大公众有序参与渠道，才能确保制定出切合本地情况的法规，使特色鲜明的地方性法规与国家法律相呼应，维护统一完整的法制体系。

      （三）践行公众参与就是落实制度安排

      公众参与立法原本是一种政治参与诉求，现已转变为一种制度安排。^“立法并不必然是符合所有人意志的决定，但却应该是所有人参与立法决策过程的结果。[③]”我国建国后较长时间基本上是闭门造法，后在立法民主化理念的指引下，开始尝试开门立法，直到2000年《立法法》才在法律层面上直接规定了公民的立法参与权，并规定保障人民通过多种途径参与立法活动。较为详细的规定是在2002年的《规章制定程序条例》当中，近些年来，地方性法规也纷纷对公众参与立法加以规定，以引导公众参与立法。作为一种制度安排，各地方人大应予以落实，有效开展公众参与就是严格而具体地执行法律法规，反之就是违法。

     （四）公众参与是地方法规得以有效实现的保障

     古希腊哲学家亚里士多德给法治下的千年公式：法治包含两重含义: 已经制定的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律!同理地方性法规想要实现预期目标，其中最关键的因素是公众对其认同感及对其自觉的遵守! 所以在制定地方“良法”的过程中，公众必须参与其中，使地方性法规成为立法机关与民众互动的产物。一方面可使人民的利益在法规中得到体现，保障了人民的合法权益; 另一方面立法过程本身也是普法教育过程，公众在参与过程中，容易“与法律之间形成一种内心互动，在其内心形成一种法律确信，并自觉使其行为合乎法律之规定。[④]”所以说，公众参与制定出的地方性法规就容易得到公众的理解和支持，便于公众更好地掌握与遵循。由此可见，公众参与在内外两个方面使法律法规具备更强有力的调整社会的功效。

      （一）观念、理念的错位

      几千年集权专制积淀所形成的官本位等政治文化观念仍然影响着人们的思想、行为和价值取向。一方面，造成公众政治主体意识的错位，政治参与意识缺失，法治观念淡薄，要么对权威抱持依赖和崇拜心理，寄希望于清官治政，习惯于把自己排除在政治之外；要么对立法机关的公信力产生怀疑，突破法律与程序规则而过度参与；要么安于现状无所欲求，导致不愿参与或经过动员而被迫参与。另一方面，导致立法机关民主意识淡薄，国家主义、官僚主义、形式主义一定程度存在，主张国家全能和公权独大，把公众当成地方立法的被动接受者、管理的客体，忽视了公众作为地方立法的主体资格和参与权利。对民意置若罔闻，未能提供充足的参与渠道;常把公众利益表达视为不稳定因素而进行压制，怯于进行有序引导;将公众参与立法与公权力权威管理相混淆，以公权力的管理逻辑代替立法权的民主原理；或者是在“开门立法”的要求下，误把专家、学者的意见视为公众参与。总之，由于观念、理念的错位，立法机关没有把实现公众参与权利作为自己的职责，与公众的互动不足，挫伤了公众参与的主动性和积极性，致使公众参与渠道流于形式。

      （二）制度的供给不足

      公众参与地方立法的实际效果，取决于制度的供给与否。只有健全的公众参与制度，才能确保公众参与的权利的实现，才能从根本上提高公众参与地方立法活动的广度和深度，真正发挥公众参与的作用。然而，当下关于公众参与立法权，只是在我国宪法和立法法有原则性的规定，没有细化公众参与权的内容，地方的立法基本上是对宪法和立法法的变相抄袭。在公众参与地方立法的各项制度中，除立法听证制度外，许多制度并不健全，制度的具体化、规范化程度十分有限。刚性约束不足，这就导致立法参与缺乏足够清晰的法律依据和制度支撑。比如，目前我国还没有建立公众参与地方立法的统一规范,公众参与并未被确立为立法的必经程序;加之，由于法律规定语焉不详，使得公众参与在相当程度上取决于立法机关的“自由裁量”：立法是否需要公众参与？公众参与立法的范围有多大？通过何种渠道？采取何种程序？行为规则如何？等内容或没有明确规定，或规定得不够具体，公众参与的随意性很大。再如现行制度协调性不够，公众参与地方立法所必须的信息公开规则、行政程序规则、责任追究规则没有形成一个完整的链条，更难形成合力，操作性差。很多规定宣誓意义大于操作价值，以至于在实践过程中常常发生诸如参与的代表性不强，过程过于保密，反馈机制不健全，甚至走过场等违反立法民主原则的情形，加上对因参与立法活动，耗费公众大量的时间、精力、甚或影响工作又缺少激励补偿机制，因而挫伤了公众参与的热情。

      （三）公众参与能力较弱

      若公众参与者不具备参与能力或者参与能力较弱，公众参与立法制度也等于形同虚设。目前公众参与能力呈较弱态势:一是能够有效参与地方立法的公众数量相对较少，由于立法工作专业性较强、精深度要求高，参与的难度系数较之于参与其他社会生活或管理领域里的活动要大。就一般普通公众参与立法有些勉为其难，发挥的作用也十分有限。二是公众参与组织化程度低。在美国、英国、日本等国家，公众更多的是以利益集团的形式而不是以个体的名义参与立法；我国虽有一些不同利益的特殊社会团体，但由于民主党派、工会、共青团、妇联等均是参公管理，政治组织色彩浓厚，在参与立法过程，其与立法机关通常呈现的是一种合作、共事的关系，对立法机关的制约作用很小。而其他的社会组织、团体发育又不完全，很少代表自己的成员主动参与立法活动，更不用说为社会公众的立法参与提供充足的智力支持、经济支持和组织支持，致使公众参与地方立法以个人的名义参与多，组织化参与少，呈现随机的、无序的、高成本的状态。这也就直接导致立法机关所征得的意见多数是有关政府部门、专家学者的意见，普通公民及其他社会组织的意见相对要少。

      （一）树立正确的公众参与立法的理念

      一方面，作为公众要树立主动、积极参与的正确理念，要自觉培养主体意识、权利意识，要充分认识到立法权是公众作为主权者应享有的一种权力，摒弃传统的崇拜权贵和小农意识。另一方面，立法机关首先应当转变立法理念，充分认识到公众参与地方立法是由国家性质和法律本质所决定的，摒弃官本位的思想观念，克服立法中的本位思想，树立民主协商理念，尊重公众的主体地位和参与权利，正确地对待公众的意见，变政府主导的自上而下的公众参与模式为自下而上的新模式。其次立法机关应当通过普及法律教育等手段，帮助公众确立主体意识，强化公众的参与意识，消除传统政治文化的消极影响，在公众中营造参与型民主政治文化氛围，培育参与型法律文化，促使公众树立正确参与地方立法的理念，使公众参与从被动式消极参与转变为主动式积极参与。

      （二）增强公众参与立法的制度供给

      1、进一步提高公众参与地方立法的法律地位。地方立法中公众参与有效运作的基本前提来自法律法规的明确规定。现因立法之故，出现学者所言的:“在规则起草阶段规定了公民的参与，但立法语言的模糊性和任意性可能使参与陷入‘符号化’的尴尬处境。[⑤]”为此，应当制定有关公众参与地方立法的专项法规，如公众参与地方立法办法，不仅明确公众参与权必须予以保障，而且对公众参与地方立法相关问题作出全面的规定，确保公众参与权利得到应有的尊重。

      2、完善立法信息公开制度 。公众有效参与地方立法必须以立法信息公开为前提。公众知情权得不到充分满足,不能通过制度化途径获取必要立法信息及其反馈,公众参与就会沦为“假参与”或“被参与”的境地。为此，法律或地方性法规应对公开范围、公开的内容、公开的程序以及公开的方式等相关内容作具体的、强制性的规定，避免公众参与的盲目性。

      3、细化公众参与地方立法的程序及其法律责任。公众参与随意性大，效果不甚理想的根本原因之一在于缺乏制度规制，应当通过明确公众参与的程序、具体规则、法律责任等，将立法机关主导的现状转向制度主导。首先，针对公众参与各种形式分别设计可行的程序和具体规则，限制立法机关的自由裁量权，其次，明确规定立法机关的责任和义务。根据现行有关规定，立法机关应当采取特定形式征求公众意见而未采取的，产生不利法律后果的，立法机关需要承担相应的法律责任。针对公众参与不足的不同情形，提出相应的处理方式，如对于在起草、审查阶段公众参与要素缺乏或者不足的立法草案，审查单位和审议机关应当通过多种途径充分补充征求公众意见或者退回起草单位、审查单位重新组织公众参与，对于审议阶段公众参与要素缺乏或者不足的立法草案，不得通过审议，从实体上保障公众参与权利的实现，从根本上解决立法机关在组织公众参与地方立法上的随意性问题。

      4、建立健全公众参与立法的诉求收集、处理、评估、反馈和激励机制。首先，发挥工青妇等人民团体和企业家协会等社会组织和其他各种社会中介组织的立法参与积极性，把相关利益团体的意见和建议集聚整合作为立法修改完善依据。其次，对于征集的公众意见和建议要有科学、客观的评估和处理标准，特别是有多数意见反对某一法条时，没有充分的事实根据不能通过。再次.收到立项、草案修改等社会意见以后，在明确期限内对意见进行回应；在最终方案出台时，要对归纳整理后的意见进行说明，尤其是没有采纳的意见应当说明原因。第四，鼓励公众参与立法。应补偿参会者的差旅费、误工费；对于重大意见建议最终被采纳的，还应当给予表彰和适当的物质奖励。

      （三）提高公众参与有效性

      首先，大力发展文化教育，提高公民整体文化素质和知识水平，促使每个公民都能成为有理性思维并能运用自身文化知识的政治参与者；其次，立法机关要常态化地开展各种形式的政治、法律以及各种专业知识培训教育，提高公众基础法律等专业知识水平，从而从根本上提高公众参与地方立法的深度和广度。再次加强公众参与地方立法的组织化程度，建立并发挥不同利益群体的诉求聚合平台作用，提高公众参与地方立法实效 。